Für eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung
Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen übergab der Bundesregierung am
22. Februar 1994 sein Umweltgutachten 1994. Die seit der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung vom Juni 1992 in Rio de Janeiro für die internationale Völkergemeinschaft verbindlich gewordene umfassende politische Zielbestimmung "sustainable development" enthält eine Programmatik für die Bewältigung der gemeinsamen Zukunft der Menschheit, die – wenn sie ernst genommen wird – revolutionär sein kann. Denn mit diesem Leitbild verbindet sich die Forderung, die wirtschaftliche, die soziale und die ökologische Entwicklung so aufeinander abzustimmen, daß den Grundsätzen der Nachhaltigkeit sowie der Gerechtigkeit innerhalb und zwischen den Generationen Genüge getan wird. Mit dem vorliegenden Gutachten macht es sich der Umweltrat zur Aufgabe, eine methodische Grundlagenreflexion für die Umsetzung der im Leitbild der dauerhaft umweltgerechten Entwicklung (sustainable development) angelegten Zielperspektive für den nationalen Kontext zu leisten und damit der Umweltpolitik einen kohärenten Bezugsrahmen für konkrete Entscheidungen zu geben. Eine in diesem Sinne umfassende Politikberatung, die den Umweltbereich nicht als einen isolierten politischen Handlungssektor versteht, vermag Voraussetzungen für die sachgerechte Gewichtung von ökologischen, ökonomischen und sozialen Erfordernissen zu bieten. Damit eröffnet sich zugleich eine Perspektive zur Überwindung einer vielfach noch defensiven, erst beim Versagen ökonomischer und sozialer Regulationsmechanismen einsetzenden Umweltpolitik.
Bewertungsmaßstäbe des umweltpolitischen Handlungsbedarfs
Das Konzept der dauerhaft umweltgerechten Entwicklung hat einen genuin ethischen Ansatzpunkt. Die ökologische Krise wirft die fundamentale Frage nach der ethischen Rechtfertigungsfähigkeit der modernen Zivilisationssysteme auf. Die grundlegende ethische Aufgabe wird hier als Rückbindung der menschlichen Zivilisation an das sie tragende Netzwerk der Natur (Retinität) umschrieben. Im Spannungsfeld konkreter umweltpolitischer Entscheidungen gilt es zwischen ökologischen, sozialen und ökonomischen Erfordernissen abzuwägen. Hierfür werden allgemeine Vorzugsregeln und Handlungsmaximen entwickelt. Das Recht bietet aufgrund der mit ihm verbundenen Durchsetzungsmacht die zentrale Rahmenbedingung, um umweltethischen und -politischen Zielsetzungen Geltung zu verschaffen. Hierbei geht es einmal um die Forderung nach einer verfassungsrechtlichen Verankerung des Umweltschutzes als Staatsaufgabe, die alle drei Staatsgewalten in die Pflicht nimmt. Zum anderen werden für eine Verstärkung des rechtlichen Gewichts des Umweltschutzes in allen Politikbereichen Vorschläge gemacht. Einen grundlegenden Beitrag zur Bestimmung des umweltpolitischen Handlungsbedarfs leistet die Ökologie in ihrer Brückenfunktion für die Vermittlung von Basiswissen über einen sachgerechten Umgang mit den natürlichen Existenzgrundlagen des Menschen. Trotz einiger Vorbehalte bezüglich der Reichweite und den Grenzen der Ökologie als empirische Wissenschaft im Hinblick auf ihre normative Relevanz und die konzeptionellen Grundlagen ihrer Leitbegriffe ist der Umweltrat der Überzeugung, daß der Ökologie aufgrund ihrer Bündelungskompetenz im Hinblick auf umweltpolitisch relevantes Basiswissen eine Schlüsselposition für die Bestimmung grundlegender Erfordernisse einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung zukommt. Eine eigene Bedeutung für die Einlösung des umweltpolitischen Handlungsbedarfs gewinnt zunehmend auch die Ökonomie. Als Voraussetzung für die gezielte Nutzung von Marktmechanismen zur flexiblen Bewertung und wirksamen Steuerung des Umgangs mit Umweltgütern werden die Bereiche Marktversagen, Staatsversagen und Moraldefizit als Ursachen von Umweltproblemen analysiert. Im Anschluß daran wird der Beitrag des Konzepts der dauerhaft umweltgerechten Entwicklung für eine Erweiterung der ökonomischen Theorie, insbesondere hinsichtlich der Zieldefinition, thematisiert.
Umweltpolitische Ziele und Methoden zur Analyse der Umweltsituation
Leitlinien, Umweltqualitätsziele und konkrete Umweltstandards müssen schutzgutorientiert sein; sie müssen die Schonung der Ressourcen, die Tragekapazität der Umwelt und den Schutz der Gesundheit des Menschen zwingend einbeziehen. Für die Beurteilung der Umweltsituation, damit auch für die Bewertung der Umweltpolitik, vor allem aber für die Früherkennung von potentiellen Umweltschäden sind Systeme von Umweltindikatoren unverzichtbar. Der Umweltrat stellt ein Anforderungsprofil für ein nationales Umweltindikatorensystem vor. Ziel dieser Überlegungen ist die Etablierung eines systemaren Ansatzes für ein am Leitbild der dauerhaft umweltgerechten Entwicklung orientiertes System von Umweltindikatoren. Die Komplexität der naturwissenschaftlichen Zusammenhänge wird am Beispiel des anthropogenen Stickstoffeintrags exemplarisch verdeutlicht. Darüber hinaus werden grundlegende Kriterien für geeignete Indikatoren zur Bewertung struktureller Veränderungen von Landschaften vorgestellt.
Instrumente zur Verwirklichung einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung
Der Umweltrat unterscheidet hier zwischen Instrumenten auf struktureller Ebene und auf personaler Ebene. Zu den Instrumenten auf struktureller Ebene zählen vor allem ordnungsrechtliche Lösungen und die ökonomischen Anreizinstrumente. Das zentrale Problem ordnungsrechtlicher Instrumente – dem dominanten Instrument bisheriger Umweltpolitik – liegt in der unzureichenden Berücksichtigung von Gesichtspunkten der Effizienz und der dynamischen Anpassung. Der Vorzug ökonomischer Anreizinstrumente auf dem Weg zu einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung besteht demgegenüber gerade in ihrer Flexibilität, die es bei entsprechender Ausgestaltung ermöglicht, die innovativen und dynamischen Kräfte in Gesellschaft und Wirtschaft stärker zu nutzen. Der Umweltrat macht in seinem Gutachten Aussagen zu Reduktions- und Entlastungspotentialen sowie zu möglichen organisatorischen Maßnahmen. Da zunehmend deutlich wird, daß alle umweltpolitischen Maßnahmen erfolglos bleiben, wenn sie nicht zugleich mit einem fundamentalen Bewußtseinswandel und der Bereitschaft des einzelnen Bürgers verbunden sind, sich eigenverantwortlich zu engagieren, werden zur Förderung dieser Ebene ökologischen Wandels Instrumente auf personaler Ebene vorgeschlagen. Die Diskrepanz zwischen Umweltbewußtsein und Umweltverhalten, die tiefgreifenden Meinungspolarisierungen im Streit um die Technik und die gegenwärtige Krise des Expertenwesens erfordern zu ihrer Überwindung die Ausbildung eines integrativen Verantwortungsbewußtseins, das sich als "Sustainability-Ethos" umschreiben läßt. Den für eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung unerläßlichen gesellschaftlichen Willen auf breiter Basis zu wecken und zu fördern ist eine zentrale Herausforderung der Bildungspolitik. Der Umweltrat stellt einen umfassenden Katalog von Maßnahmen zur Umweltbildung im Bereich schulischer und beruflicher Bildung sowie für Hochschulen und Weiterbildung vor.
Zur Lage der Umwelt in Deutschland: Forderung nach konsequenter Weiterführung des Umweltschutzes
Der Umweltrat übergibt sein Umweltgutachten der Öffentlichkeit in einer Zeit, in der die Unternehmen mit dem Problem der Anpassung an eine veränderte Wirtschaftslage und die Gesellschaft mit dem Problem der Arbeitslosigkeit besonders beschäftigt sind. Auch in diesen wirtschaftlich schwierigen Zeiten muß daran festgehalten werden, daß Umweltschutz als integrierter Bestandteil aller politischen Aktivitäten gesehen wird. Eine Verschiebung der Umweltprobleme auf Zeit kann teuer werden und irreversibel sein. In vielen Umweltpolitikbereichen wurde in den letzten Jahren Beachtliches geleistet. Um so mehr dürfen für den Umweltschutz keine Pausen eingelegt werden. Die Chance für eine an den Zeiterfordernissen ausgerichtete deutsche Umweltpolitik liegt darin, daß sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben heute bereits in einem hohen Maße nicht nur auf ein reiches und flexibles technischen Know-how und eine entsprechende ökonomische Leistungskraft der Wirtschaft setzen kann, sondern ebenso auch auf einen sich zunehmend anbahnenden Bewußtseinswandel in der Gesellschaft. Insofern kommt nach Meinung des Umweltrates letztlich alles darauf an, daß die Politik ihre auf das Ziel einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung ausgerichteten, umfassenden Integrationsaufgabe auch in allen Bereichen leistet. Dies wird sowohl im politischen, als auch im gesellschaftlichen Raum und letztlich für jeden einzelnen gewiß mit erheblichen Opfern und einer Zurückdrängung von Partikularinteressen verbunden sein. Im selben Maße wie die Umweltpolitik der Bundesrepublik Deutschland dieses Ziel einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung realisiert, käme ihr in der Tat Pionierfunktion zu. In seinem Gutachten beschreibt der Umweltrat die heutige Situation in den einzelnen Umweltpolitikbereichen und betont vor allem die Notwendigkeit einer verstärkt sektorübergreifenden Verknüpfung einzelner Maßnahmen und einer stärkeren Flexibilisierung des Instrumenteneinsatzes, um den unterschiedlichen Anpassungsmöglichkeiten der verschiedenen Adressaten der Umweltpolitik besser Rechnung tragen zu können. Während verschiedene Ansätze und Maßnahmen hier eine Weiterentwicklung aufweisen, zeigen sich im Naturschutz sowie im Bodenschutz Versäumnisse, die letztlich auch aus einer sektoralen Betrachtungsweise resultieren. Die Schwierigkeiten bei der Entwicklung eines sektorübergreifenden, in sich abgestimmten Umweltschutzkonzeptes liegen vorrangig im Mangel an aktuellen, flächendeckenden und vergleichbaren Umweltqualitätsdaten begründet. Diese Daten, z. B. aus einem bundesweiten Umweltmonitoringsystem, sind für eine Einschätzung der nationalen Umweltpolitik notwendig, zumal die nationale Umweltpolitik in den europäischen und weltweiten Rahmen hineingespannt werden muß.
Verkehr und Umwelt
Der Umweltrat weist darauf hin, daß Mobilität, auch der motorisierte Individualverkehr, nicht per se einem Unwerturteil unterliegt. Mobilität, und zwar vor allem ungebundene, frei bestimmbare Mobilität, entspricht elementaren Freiheits-, Teilhabe- und Gerechtigkeitsbedürfnissen des Menschen. Eingriffe in bestimmte oder alle Formen der Mobilität werden allerdings notwendig, wenn den ökologischen Belastungen nicht auf andere Weise gegenzusteuern ist.
Vorrang preislicher Lösungen
Die wirksamste Form des Schutzes der Umwelt vor den Folgen eines wachsenden Verkehrs sieht der Umweltrat letztlich in der langfristigen Durchsetzung von Transportpreisen, die die tatsächliche Knappheit der natürlichen Lebensgrundlagen und der Verkehrswege widerspiegeln. Solche Preise lassen sich weder aus Gründen der Sozialverträglichkeit noch unter Berücksichtigung des grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehrs sofort durchsetzen. Allerdings müssen die erforderlichen Schritte wegen der Länge derÜbergangszeit heute eingeleitet werden, damit baldmöglichst eine Politik ökologisch angemessener Transportpreise realisiert werden kann. Die Knappheit schadstoffspezifischer Emissionsmöglichkeiten – z. B. für CO2 – können dem Kraftfahrer über handelbare Emissionsrechte oder durch Emissionsabgaben entscheidungsrelevant verdeutlicht werden. Ist für die Wirkung eines Schadstoffes nur oder auch die lokale Konzentration maßgeblich, müssen zeitweilige Fahrbeschränkungen ausgesprochen werden. Denkbar sind in diesem Fall auch Benutzervorteile für Fahrzeuge mit besonders geringen Emissionen, allerdings ist hierfür eine Verbesserung des Instrumentariums des § 40 Abs. 2 BImSchG notwendig. Um das Verkehrsvolumen auf jenes Maß zurückzudämmen, das angesichts der vorhandenen und oft nicht vermehrbaren Straßenkapazitäten angemessen ist, erscheint die Erhebung zeitlich flexibler Straßenbenutzungsgebühren wirkungsvoll. Um in der Zwischenzeit bis zur Realisierung einer europaverträglichen Preislösung nicht untätig zu sein, empfiehlt der Umweltrat der Bundesregierung, die Periode des Vorsitzes im Ministerrat für den Einstieg einer bis zum Jahre 2005 dauernden kontinuierlichen Anhebung der EU-weit geltenden Mindestsätze der Mineralölsteuer zu nutzen. Weiterhin empfiehlt der Umweltrat eine rasche, terminlich fixierte Verbindlichkeit für die Realisierung der EURO-Emissionsnormen und die Einführung von Flottenverbrauchsbeschränkungen auf der Ebene der Europäischen Union.
Drastische Reduktion von Stickstoffoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen und Ruß
Bei den wesentlich für den Sommersmog verantwortlichen Stickstoffoxiden und flüchtigen organischen Verbindungen ist der motorisierte Verkehr der Hauptemittent. Eine Minderung der Gesamtemissionen bei beiden Schadstoffgruppen in der Größenordnung von 80 %, bezogen auf 1987, sind nach Ansicht des Umweltrates notwendig, um Sommersmog weitgehend zu vermeiden. Desweiteren sind zahlreiche flüchtige organische Verbindungen zudem in unterschiedlichem, oft beträchtlichem Ausmaß krebserregend, so daß auch aus diesem Grund eine deutliche Minderung der Emissionen erforderlich ist. Der Umweltrat sieht die aussichtsreichsten Reduktionspotentiale für krebserzeugende Stoffe in der durchgängigen Ausrüstung aller Otto-Motoren mit geregelten Katalysatoren und besonders in der Partikelminderung bei Dieselmotoren.
Einschränkung der verkehrsbedingten Flächenzerschneidung
Wesentlichen Handlungsbedarf sieht der Umweltrat im Zusammenhang mit strukturellen und stofflichen Wirkungen im Umfeld von Verkehrswegen. Der Bundesverkehrswegeplan in seiner derzeitigen Fassung muß nach Ansicht des Umweltrates vor allem aufgrund der unzureichenden Einbeziehung ökologischer Restriktionen überarbeitet werden. Um dem Arten- und Biotopschutz ausreichend Rechnung zu tragen, bedarf es der Festlegung von Tabuzonen auf nationaler Ebene, die der Planfeststellungsentscheidung im Einzelfall als Restriktion vorzugeben sind.
Landbewirtschaftung und Umwelt
Aus der Sicht des Umwelt- und Naturschutzes besteht die Sorge, daß die mit dem Agrarstrukturwandel und den EG-Agrarbeschlüssen verbundenen Auswirkungen eine Aufspaltung der Kulturlandschaft in Produktionsflächen mit besonders intensiver Landbewirtschaftung und Brachflächen ohne Nutzung stattfindet. Beide Extreme führen zu einem weiteren Verlust der biologischen Vielfalt. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, ist eine Umgestaltung der Rahmenbedingungen landwirtschaftlicher Produktion notwendig. Für den Erhalt der Kulturlandschaft ist eine umweltgerechte landwirtschaftliche Nutzung unverzichtbar. Dies gilt insbesondere für viele Regionen der neuen Bundesländer. Erforderlich sind eigenständige, räumliche, umwelt- und naturschutzpolitische Leitbilder, die den spezifischen Standortbedingungen Rechnung tragen.
Transferzahlungen nur noch für ökologische Leistungen
Die Reformmaßnahmen der EU-Agrarpolitik von 1992 werden weder ihrer marktentlastenden, noch ihrer ökologischen Zielsetzung im Sinne eines effektiven Ressourcenschutzes gerecht. Dringend voranzutreiben ist eine Reduzierung des umweltschädigenden Betriebsmitteleinsatzes. Extensivierungsprogramme und Aufforstungen sind ausgewogener an Natur- und Umweltschutzzielen zu orientieren. Wichtig im Zusammenhang mit einer dauerhaft umweltgerechten Landbewirtschaftung ist es nach Meinung des Umweltrates, künftige Transferzahlungen nicht mehr als Kompensation für überflüssig gewordene Produktionsleistungen, sondern stärker und schneller als Entgelt für ökologische Leistungen im Rahmen regionaler Landnutzungskonzepte auszugestalten. Gerade die Flächenstillegung kann nicht nur als Instrument zur Marktentlastung, sondern gleichzeitig für die Umsetzung von Umwelt- und Naturschutzzielen genutzt werden. Die Ausgleichszahlungen sollten so differenziert werden, daß auch genügend Anreize bestehen, intensiv genutzte Flächen stillzulegen oder nur noch extensiv zu bewirtschaften. Die Flächenauswahl sollte grundsätzlich nach ökologischen Kriterien erfolgen. Ort für die Entscheidung über die Art der Landnutzung – und damit auch über die Rolle und den Umfang der Landwirtschaft – sollte die regionale Ebene sein. Ebenso sollten die mit diesen Entscheidungen verbundenen Kosten auch von der Region getragen werden. Dazu ist von der Europäischen Union eine finanzielle Mindestausstattung für die Landnutzungspolitik bereitzustellen, die dann gegebenenfalls durch weitere Zuschüsse des Bundes oder der Länder ergänzt werden muß.