Der Umweltrat hat der Bundesregierung am 10. März 2000 sein Umweltgutachten 2000 – Schritte ins nächste Jahrtausend übergeben. Er hat dieses Gutachten auch vor dem Hintergrund erarbeitet, dass die Erwartungen an die Umweltpolitik nach dem Regierungswechsel im Jahre 1998 und der Übernahme des Umweltministeriums durch Bündnis 90/Die Grünen besonders hoch sind. Damit war die Vorstellung verbunden, dass die Umweltpolitik aufgewertet würde. Davon kann bisher allerdings nicht die Rede sein. Durch die besondere Hervorhebung der Themenbereiche "Ausstieg aus der Atomenergie" und "Ökologische Steuerreform" wurden andere umweltpolitische Themen in den Hintergrund gedrängt. Der Umweltrat fordert die Bundesregierung auf, auch anderen Umweltproblemen das notwendige Gewicht zuzumessen und in der Öffentlichkeit die Dringlichkeit entsprechender Maßnahmen zu vermitteln.
Noch weit von einer Nachhaltigkeitsstrategie entfernt
Während inzwischen viele Staaten mehr oder weniger verbindliche Strategien nachhaltiger Entwicklung aufgestellt haben, gehört Deutschland heute zu den Nachzüglern. Die Regierungskoalition hat allerdings die Erarbeitung einer Nachhaltigkeitsstrategie beschlossen und diesen Prozess mittlerweile durch einen Beschluss des Bundestages förmlich eingeleitet.
Bei der Fortsetzung dieses Prozesses sollte nach Auffassung des Umweltrates das Verfahren institutionell verankert und verbindlich gemacht werden. Eine Möglichkeit ist die formelle Beauftragung aller betroffenen Fachressorts durch Parlament und/oder Regierung, die inhaltliche und prozedurale Vorgaben enthält. Der Planungsauftrag sollte eine klare Festlegung der Regierung auf prioritäre Ziele und die Zuweisung von Verantwortlichkeiten an die Fachressorts einschließen.
Ökologische Modernisierung vorantreiben
Insgesamt muss das Konzept einer "ökologischen Modernisierung" im Sinne einer innovations- und beschäftigungsorientierten Strategie konkretisiert und weiter ausgebaut werden. Die Bundesregierung sollte ihr umweltpolitisches Handlungsprofil und die langfristigen Problemfelder verdeutlichen. Unerlässlich ist ein Konsens innerhalb der Bundesregierung über den Stellenwert der Umweltpolitik. Dabei geht es auch um eine Verbesserung der Integrationsfähigkeit, um sicherzustellen, dass die zentralen Entscheidungsträger der Umweltpolitik und der umweltbedeutsamen Sektoren bei der Entwicklung anspruchsvoller gemeinsamer Ziele und Maßnahmen stärker als bisher zusammenwirken.
Richtung der ökologischen Steuerreform korrigieren
Grundsätzlich hält der Umweltrat eine stärker umweltorientierte Ausgestaltung des Steuersystems für ein wichtiges Signal, um die Kosten der Umweltinanspruchnahme verursachergerecht anzulasten und Anreize für deren Minderung zu setzen.
Das von der Bundesregierung gewählte Ökosteuerkonzept lässt sich systemimmanent verbessern, um den umweltpolitischen Zielen, insbesondere der Reduzierung der CO2¬Emissionen um 25 % bis zum Jahr 2005, stärker Rechnung zu tragen. So empfiehlt der Umweltrat:
Das verfassungsrechtliche Problem der Gesetzgebungskompetenz muss gelöst werden
Der mühevolle Prozess der Umsetzung der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Kontrolle der Umweltverschmutzungen hat das verfassungsrechtliche Problem der Gesetzgebungskompetenz für die Kodifizierung des Umweltrechts sowie für die Umsetzung von EU-Umweltrecht aufgeworfen. Eine geschlossene Regelung des Umweltrechts in einem Umweltgesetzbuch ist ohne verfassungsrechtliche Risiken nur auf dem Boden einer weitgehenden, konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes möglich.
Das politische Problem der Verwischung von Verantwortlichkeit, die mit einer Verlagerung politischer Konflikte in den Bereich verfassungsrechtlicher Kompetenzstreitigkeiten verbunden ist, legt es nahe, eine Lösung nicht so sehr in der Interpretation der Verfassung als vielmehr in einer offenen Änderung der Verfassung zu suchen.
Erhebliche Defizite im Naturschutz
Der Zustand von Natur und Landschaft ist unverändert besorgniserregend. Deutschland ist weit davon entfernt, seinen gemeinschaftsrechtlichen Pflichten zum Schutz von Arten und Lebensräumen nachzukommen.
Nach Auffassung des Umweltrates sollte der Naturschutz auf etwa 10–15 % der Landesfläche absoluten Vorrang genießen. Die Naturschutz-Vorrangflächen sind so auszuwählen, dass die besonders schützenswerten Lebensraumtypen und Arten hinreichend vertreten sind.
Auch in städtischen Siedlungsräumen ist die Bereitstellung und Sicherung von Vorrangflächen zu fordern. Im Unterschied zur freien Landschaft dienen jedoch diese Flächen in erster Linie der Befriedigung menschlicher Bedürfnisse nach Verbesserung der Lebensqualität. Hierzu zählen insbesondere die Verbesserung des lokalen Klimas und der lufthygienischen Situation, aber auch die Verbesserung der Naherholung.
Bodenschutz weiter vorantreiben
Der Umweltrat mahnt erneut zu einem sorgsamen Umgang mit der Ressource Boden. Erforderlich ist nicht nur eine Abflachung des Trends zur Flächeninanspruchnahme. Vielmehr sollte zumindest langfristig eine Inanspruchnahme neuer Flächen ausgeschlossen werden. Das umweltpolitisch immer wieder genannte Ziel einer Reduzierung auf 30 ha/Tag sollte nur ein Zwischenziel darstellen. Zur Eindämmung der weiteren Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungszwecke ist ein konsequentes Flächenrecycling notwendig.
Als gravierend sieht der Umweltrat weiterhin das Altlastenproblem an, auch im Hinblick darauf, dass sich die Zahl der von den Ländern angegebenen Verdachtsflächen von 190 000 auf mehr als 300 000 erhöht hat. Außerdem ist die Finanzierung von Altlastensanierungen vielfach nicht gesichert. Es kann nicht damit gerechnet werden, dass das Altlastenproblem in absehbarer Zeit wirklich gelöst wird. In diesem Zusammenhang erneuert der Umweltrat seine Anregung, sanierungsbedürftige Flächen von privaten Entwicklungsgesellschaften sanieren zu lassen und für eine weitere Nutzung aufzuwerten.
Gewässerschutz auf hohem Niveau erhalten
Die Gewässergüte ist in Deutschland durch anspruchsvolle umweltpolitische Maßnahmen und hohen technischen Aufwand zunehmend verbessert worden. Bei genauer Betrachtung einzelner Gewässerkompartimente wie den Fließgewässern, den stehenden Gewässern, der Nord- und Ostsee oder aber dem Grundwasser ergeben sich allerdings deutliche Unterschiede in der grundsätzlich positiven Einschätzung der Gewässergüte.
Die letzten in ihrer natürlichen Funktionalität noch erhaltenen Fließgewässer müssen vor Eingriffen in die Flussmorphologie und den Wasserhaushalt bewahrt werden. Der Umweltrat lehnt den weiteren Ausbau von Flüssen zu hochleistungsfähigen Wasserstraßen ab, insbesondere wenn der Bedarf durch (bestehende) Kanalsysteme gedeckt werden kann. Der Ausbau von Mittel- und Oberelbe sowie der Bau von Staustufen an Saale und Havel sind nicht vertretbar.
Nach wie vor kann in Deutschland nicht von einem flächendeckenden Grundwasserschutz gesprochen werden. Der Umweltrat betont erneut, dass ein flächendeckender Schutz der Ressource Grundwasser nur in strikter Einheit mit dem Bodenschutz realisierbar ist.
Der Umweltrat sieht in der geplanten Wasserrahmenrichtlinie einige für den europaweiten Gewässerschutz wichtige Ansätze. Er gibt aber zu bedenken, dass der Richtlinienentwurf erhebliche Defizite aufweist und nicht akzeptable Möglichkeiten eröffnet, das Ziel eines nachhaltigen Gewässerschutzes zu unterlaufen.
Klimaschutz und Luftreinhaltung integrieren
Maßnahmen des Klimaschutzes dienen vielfach zugleich der Reinhaltung der Luft und umgekehrt (so insbesondere bei der Reduzierung von Kohlendioxid einerseits und Stickstoffoxiden und flüchtigen Kohlenwasserstoffen andererseits). Dies ist bei der Bewertung der volkswirtschaftlichen Kosten solcher Maßnahmen stets zu berücksichtigen.
Der weitgehende gesellschaftliche Konsens über das Klimaschutzziel garantiert nicht unbedingt das Erreichen des nationalen Reduktionsziels von 25 % bis 2005. Jüngsten Schätzungen zufolge sanken die CO2-Emissionen in Deutschland zwischen 1990 und 1999 um 15,5 %. Bei Methan und den perfluorierten Kohlenwasserstoffen konnten deutliche Emissionsminderungen erreicht werden. Allerdings waren die Emissionsverläufe der übrigen Treibhausgase des Kyoto-Protokolls durch Stagnation, z. T. auch durch große Zuwächse gekennzeichnet. Deutschland befindet sich folglich nicht auf einem Reduktionspfad, der die Zielerreichung bis 2005 ermöglichen könnte. Vielmehr wird die Diskrepanz zwischen Emissionssituation und Klimaschutzziel weiter wachsen, wenn nicht erhebliche zusätzliche Anstrengungen unternommen werden.
Die zuletzt vor 14 Jahren novellierte Technische Anleitung Luft wird nicht mehr dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der Technik zur Luftreinhaltung gerecht. Außerdem gibt es inzwischen eine Reihe von Regelungen zur Umsetzung von EG-Richtlinien, die wegen ihres Rechtsstatus nicht in die TA Luft integriert werden können. Der Umweltrat spricht sich dafür aus, eine Novellierung der TA Luft mit der noch ausstehenden nationalen Umsetzung der neuen EG-Richtlinien zur Luftqualität zu verbinden und sämtliche untergesetzlichen Regelungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz in einer Verordnung zusammenzufassen.
Weiterer Reformbedarf bei der Abfallwirtschaft
Die Abfallwirtschaft kann gegenwärtig noch nicht als umweltgerecht bezeichnet werden. Als besonders problematisch beurteilt der Umweltrat die viel zu lange Übergangsfrist der Technischen Anleitung Siedlungsabfall bis zum Jahre 2005 und die Versuche, diese noch weiter auszudehnen. Die vollständige Behandlung des kommunalen Restmülls in Müllverbrennungsanlagen oder in hochwertigen mechanisch-biologischen Anlagen mit anschließender energetischer Verwertung des Restabfalls ist nicht gewährleistet. Letztlich ist eine optimale Steuerung in der Abfallwirtschaft durch Anlastung der Kosten der Umweltinanspruchnahme bei den Verursachern mit dem rein ordnungsrechtlichen Instrumentarium nicht erreicht worden. Deshalb erinnert der Umweltrat noch einmal an sein Konzept für eine künftige Abfallpolitik, in dem er vorschlägt, innerhalb eines strikten ökologischen Rahmens Markt- und Wettbewerbsprozessen mehr Raum zu geben.
Des weiteren sieht der Umweltrat Bedarf, die Verpackungsverordnung zu novellieren. Notwendig ist vor allem eine Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses bei der Verwertung von Kunststoffverpackungen. Kernpunkt sollte die Begrenzung der getrennten Erfassung und Verwertung von Kunststoffverpackungen auf die großvolumigen, gering verschmutzten und weitgehend sortenreinen Hohlkörper (vor allem Flaschen) und Folien sein.
Eine schnelle und umfassende Reform des Systems "Grüner Punkt" ist unter Umweltgesichtspunkten allerdings nur im Falle einer flächendeckenden Umsetzung der Technischen Anleitung Siedlungsabfall möglich. Da mit dieser Umsetzung vor 2005 nicht zurechnen ist, schlägt der Umweltrat einen schrittweisen Übergang zu einer kostengünstigeren Lösung vor.
Bei der Mehrwegquote nach der Verpackungsverordnung ist die pauschale Vermutung der ökologischen Vorteilhaftigkeit von Mehrwegverpackungen für Getränke gegenüber Einwegverpackungen, die der Vorgabe einer Mindestquote für Mehrwegverpackungen von 72 % in der Verpackungsverordnung zugrunde liegt, nicht in jedem Fall zutreffend. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, dass der Verzicht auf Mehrwegquoten für bestimmte CO2¬freie Getränke (wie Milch und Fruchtsäfte) ohne signifikante ökologische Nachteile möglich ist.
Aufarbeitung von chemischen Altstoffen beschleunigen
Der Stand der Aufarbeitung von Altstoffen ist angesichts der Diskrepanz zwischen quantitativem Risikopotential und Kenntnisstand unbefriedigend. Eine Beschleunigung und inhaltliche Verbesserung der Aufarbeitung von Altstoffen ist unabdingbar. Beim Fehlen ausreichender Daten sind Risiken nach dem Vorsorgeprinzip zunächst summarisch zu bewerten. Darüber hinaus bedarf es gegebenenfalls auch entsprechender Beschränkungen oder gar Verbote.
Der Umweltrat weist darauf hin, dass gesundheitliche Risiken durch Umweltbelastungen zunehmen und daher stärkerer Aufmerksamkeit bedürfen. In seinem Sondergutachten"Umwelt und Gesundheit" hat der Umweltrat Überlegungen zur Bewertung solcher Risiken angestellt und einige wichtige Problemfelder eingehend behandelt.
Gentechnikrecht in Bewegung
Der Umweltrat begrüßt es, dass aufgrund der EG-Richtlinie über die Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen der Antragsteller mit der Genehmigung zum Inverkehrbringen zu einem Monitoring der Umweltauswirkungen beim Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen verpflichtet werden soll.
Die Novel-Food-Verordnung lässt nach wie vor eine Reihe von Fragen nach Gegenstand, Umfang und Art der Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel offen. Dabei geht es insbesondere um Herkunftszweifel, Vermischungsprobleme und Verunreinigungen.
Der von der EG-Kommission hinsichtlich der bereits zugelassenen Sorten von Mais und Soja für unbeabsichtigte Verunreinigungen eingeführte Toleranzwert von 1 % ist an sich akzeptabel, wirft allerdings in Bezug auf Allergien Probleme auf. Der Umweltrat mahnt erneut an, die Verfahren zur Prüfung auf Allergenität von transgenen Lebensmittelkomponenten zum Ausschluss allergener Risiken gezielt zu verbessern und anzuwenden.
Wald- und Forstwirtschaft weiter dauerhaft umweltgerecht ausgestalten
Waldzustand wird ungenügend beschrieben
Die jährlich in Europa praktizierten Waldschadens- und Waldzustandsinventuren erlauben nach Ansicht des Umweltrates keine hinreichenden Aussagen über den tatsächlichen Gesundheits- (Vitalitäts-)Zustand der Bäume/Bestände. Neu oder neuartig sind vor allem Schadensphänomene, die auf Ernährungsstörungen beruhen. Der Umweltrat fordert, die bislang praktizierten Waldschadens- und Waldzustandsinventuren zugunsten umfassender ökosystemar basierter Zustandsanalysen aufzugeben.
Forstwirtschaftliches Gesamtkonzept notwendig
Der Umweltrat hält aus naturschutzfachlichen Erwägungen heraus die Einrichtung von Waldschutzgebieten im deutschen ebenso wie im europäischen Schutzgebietssystem für unverzichtbar. Dazu sollten 5 % der deutschen Waldfläche als Totalreservate, 10 % als Naturschutzvorrangfläche und 2–4 % naturnahe Waldränder zur Verfügung gestellt werden. Zudem sieht es der Umweltrat als zwingend erforderlich an, auf der Grundlage naturschutzfachlich fundierter Konzepte und Zielsysteme Maßnahmen zum Erhalt der biologischen Vielfalt in die forstliche Praxis zu integrieren.
Forstplanung weiterentwickeln
Aus naturschutzfachlicher Sicht ist die traditionelle Trennung von mittelfristiger forstlicher Planung (Forsteinrichtung) und naturschutzfachlicher Planung (Landschaftsplanung) als problematisch anzusehen. Die darin angelegte Trennung von Wald und übriger Landschaft ist ökologisch nicht zu begründen. Für die Verwirklichung einer dauerhaft umweltgerechten Waldnutzung und -entwicklung sollte deshalb die fachsektorale Trennung der einzelnen Planungs- und Beratungsformen überwunden werden. Nur bei differenzierter Kenntnis der in den Wäldern bereits bestehenden landschaftsökologischen Werte kann über die Notwendigkeit zu weiteren landschaftsgestalterischen Maßnahmen wie Erstaufforstungen in sachgerechter Abwägung mit anderen Zielen des Naturschutzes entschieden werden.
Um die Zielkonflikte und Überschneidungen zwischen Wald- und Forstwirtschaft und Naturschutz bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zu lösen, schlägt der Umweltrat vor, hoheitliche Aufgabenstellungen und Nutzungsinteressen grundsätzlich zu trennen. Dies würde langfristig darauf hinauslaufen, eine Forstverwaltung aufzubauen, die lediglich hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Da sie von Zielkonflikten weitgehend entlastet ist, könnte sie mit gleicher Gewichtung auch Naturschutzinteressen vertreten.
Waldumbauprogramme konsequent weiterführen
Der Umweltrat vertritt die Auffassung, dass der Umbau in naturnahe Wälder einen wichtigen Beitrag zur Erfüllung von Natur- und Umweltschutzzielen auf der Gesamtfläche des Wirtschaftswaldes leisten kann. Eine wechselnde Baumarten-Zusammensetzung, unterschiedliche Behandlungsmodelle und Altersstrukturen können standortspezifisch wesentlich dazu beitragen, die biologische Vielfalt (Lebensraumvielfalt, Artenvielfalt und genetische Vielfalt) im Wald zu sichern und zu mehren.
Umwelt- und Erholungsleistungen der Forstwirtschaft honorieren
Die zahlreichen Schutz-und Erholungsleistungen der Forstwirtschaft (u. a. Boden- und Lawinenschutz, Grundwasserschutz, CO2-Festlegung, Arten- und Biotopschutz) sollten honoriert werden. Dazu muss klar bestimmt werden, welche Leistungen vom Waldbesitzer im Rahmen der Sozialbindung seines Eigentums ohne öffentliche Honorierung zu erbringen sind und welche Leistungen darüber hinausgehen. Der Umweltrat empfiehlt, Positivlisten und Kataloge zu entwickeln, in denen die angestrebten Umweltqualitätsziele festgeschrieben und entlohnungswürdige Leistungen benannt werden. Die honorierungsfähigen Leistungen sollten dabei überwiegend auf regionaler Ebene unter Berücksichtigung der jeweiligen naturräumlichen Potentiale bestimmt werden.
Umweltschutz bei der Neuordnung der Energiepolitik stärker berücksichtigen
Neueste Status-quo-Prognosen zum Energieeinsatz und zur Emissionsentwicklung belegen die Dringlichkeit einer Trendwende bei der Energienutzung: Werden keine entscheidenden Maßnahmen ergriffen, so wird der weltweite CO2-Ausstoß bis zum Jahre 2020 um mindestens 50 % im Vergleich zu 1990 ansteigen. Kritisch sind aber nicht nur die hohen Energieeinsätze und deren Emissionsfolgen, sondern ebenso die Umweltbeeinträchtigungen durch die Gewinnung und Umwandlung von Energierohstoffen. Obwohl deren Nutzung im allgemeinen mit erheblich geringeren Emissionen verbunden ist, werden in der Diskussion vor allem den erneuerbaren Energien häufig sämtliche Umweltbeeinträchtigungen entgegengehalten, die von ihnen auf den vorgelagerten und nachgelagerten Stufen der energetischen Umwandlungskette erzeugt werden. Dabei wird leicht übersehen, dass auch mit der Nutzung konventioneller Primärenergieträger vergleichbare Beeinträchtigungen verbunden sind. Eine systematische Betrachtung der mit der Gewinnung und Umwandlung von Energieträgern verbundenen Umweltwirkungen zeigt, dass der Einsatz fossiler Energieträger, auch der heimischen Stein-und Braunkohle, kritischer als bisher gesehen werden muss.
Aus der Nutzung der Atomenergie aussteigen – aber differenziert vorgehen
Der Umweltrat hält eine weitere Nutzung der Atomenergie vor allem wegen der nach wie vor ungelösten Frage einer sicheren Entsorgung radioaktiver Abfälle aus dem Kraftwerksbetrieb und aus der Wiederaufarbeitung für nicht verantwortbar.
Der Umweltrat empfiehlt aber, bei der Festlegung von Restlaufzeiten differenziert vorzugehen. Statt einer einheitlichen Restlaufzeit könnte auch eine Einzelbewertung innerhalb von Bandbreiten für die Restlaufzeiten vorgenommen werden. Dabei empfiehlt sich allerdings eine typisierende Betrachtungsweise. Danach werden Kategorien für die Festlegung von Restlaufzeiten vorgeschlagen, die sich an den Kriterien Sicherheitsstandard, Größe des Bevölkerungsrisikos, Zwischenlagerkapazität sowie wirtschaftliche Zumutbarkeit einer baldigen Stilllegung orientieren.
Klimapolitischer Handlungsbedarf kann kein Argument gegen eine Beendigung der Nutzung der Atomenergie sein. Vielmehr müssen parallel zur Festlegung von Restlaufzeiten der Atomkraftwerke Rahmenbedingungen geschaffen werden, die die Stromversorgung durch Steigerung der Energieeffizienz und verstärkte Nutzung erneuerbarer Energieträger trotz Stilllegung von Atomkraftwerken gewährleisten.
Die vielfältigen Potentiale zur Emissionsminderung nutzen
Unter Berücksichtigung der heute bereits verfügbaren und langfristig absehbaren technischen Potentiale zur Realisierung auch anspruchsvoller Emissionsminderungsziele besteht nach Ansicht des Umweltrates selbst bei einem Ausstieg aus der Atomenergie kein Anlass zum Pessimismus hinsichtlich der Energieversorgung. Dass heute der Beitrag regenerativer Energien zur Deckung des Energiebedarfs noch gering ist und dass Maßnahmen des rationellen Energieeinsatzes sowie der Energieeinsparung noch nicht im wünschenswerten Umfang Platz gegriffen haben, hat mit den niedrigen, zum Teil real gesunkenen Energiepreisen zu tun. Erfahrungen zeigen aber, dass die technischen Potentiale dann genutzt werden, wenn es preislich angezeigt ist. Wer mittelfristig eine größere Nutzung von Emissionsminderungspotentialen will, muss insbesondere einen stetigen Anstieg der preislichen Anlastung von Umweltkosten der Energiegewinnung und -umwandlung glaubhaft ankündigen.
Bei der Strategie rationeller Energienutzung kommt der dezentralen Kraft-Wärme-Kopplung besondere Bedeutung zu. Die beste Maßnahme zur Förderung der ökologisch und ökonomisch nachhaltigen Blockheizkraftwerke ist – neben der Anlastung der Umweltkosten – die Einräumung eines nicht-diskriminierenden Zugangs zu den Stromnetzen.
Liberalisierung des Strommarktes weiter ausgestalten
Nach Ansicht des Umweltrates erweisen sich die bisher eingeleiteten und angekündigten Maßnahmen zur Reform der Energiewirtschaft in mehrfacher Hinsicht als ergänzungs- und korrekturbedürftig:
Die Direktförderung erneuerbarer Energieträger oder der dezentralen Kraft-Wärme-Kopplung ist aus der Sicht des Umweltrates insofern problematisch, als Freiheitsgrade bei der Wahl von Anpassungsmaßnahmen zur Erreichung der eigentlichen umweltpolitischen Ziele unnötig eingeschränkt werden. Der Umweltrat hält allerdings eine zeitlich befristete staatliche Förderung umweltfreundlicher Stromerzeugungsformen solange für erforderlich, wie die ideale Lösung einer gezielten Auspreisung der Emissionen aus politischen Gründen unterbleibt. Von den unterschiedlichen Förderungsinstrumenten ist eine Mengenlösung in Form eines Quotenmodells einem fixierten Preis für die Einspeisung von Strom vorzuziehen.
Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie
Durch die Umweltkonferenz der Vereinten Nationen 1992 in Rio de Janeiro ist Deutschland aufgerufen, eine "nationale Strategie nachhaltiger Entwicklung" zu formulieren. Der Umweltrat fordert die Bundesregierung in seinem Umweltgutachten 2000 – Schritte ins nächste Jahrtausend auf, diese Aufgabe mit größerem Nachdruck zu verfolgen. Die Bundesrepublik Deutschland, die 1971 mit ihrem ersten Umweltprogramm noch als internationaler Vorreiter gelten konnte, gehört heute zu den Nachzüglern dieser Entwicklung.
In der Koalitionsvereinbarung der neuen Bundesregierung wurde die Erarbeitung einer Nachhaltigkeitsstrategie beschlossen. Im Januar 2000 wurde dieser Prozess durch einen Beschluss des Bundestages nunmehr förmlich eingeleitet.
Umweltpläne bisher alle mit Mängeln
Inzwischen haben rund 80 % der Industrieländer verschiedene Varianten eines Umweltplans eingeführt. Darüber hinaus sind in einer Reihe von OECD-Ländern bestehende Umweltpläne fortgeschrieben, teilweise auch ausgebaut worden. Der Umweltrat hat diese Umweltpläne und die Erfahrungen bei deren Umsetzung ausgewertet, um daraus Rückschlüsse für das weitere Vorgehen in Deutschland zu ziehen. Die Mehrheit der Nachhaltigkeitsstrategien in Industrieländern stellt nur erste, allgemein formulierte Schritte in Richtung einer integrierten, zielorientierten Politikformulierung dar. Dabei ergeben sich Defizite, die nach Meinung des Umweltrates bei der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie vermieden werden sollten:
Die Notwendigkeit eines stärker strategisch ausgerichteten Ansatzes der Umweltpolitik ergibt sich für Deutschland nicht nur aus den Festlegungen der Agenda 21. Gleichermaßen von Bedeutung – und vielfach übersehen – ist der Zusammenhang mit der Reform des öffentlichen Sektors. In den Industrieländern ist derzeit unter dem Stichwort New Public Management eine breite Reformtendenz hin zu ziel- und ergebnisorientierten Ansätzen der Politik zu beobachten. Sie betrifft nicht nur die Umweltpolitik, ist dort aber häufig ein bevorzugtes Anwendungsfeld des Reformkonzeptes.
Ausgangspunkt dieses Ansatzes ist die Vorstellung, dass konkrete, an den Verwaltungsapparat (aber auch weitere Akteure) adressierte, ausgehandelte Zielvorgaben der Politik die Ergebniskontrolle erleichtern, die Motivation der Beteiligten verbessern und die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors erhöhen können.
In Ergänzung zur herkömmlichen Politiksteuerung, bei der bisher konkrete Instrumente für eher vage Ziele eingesetzt wurden, sollen nun konkrete Ziele mit flexibleren Mitteln erreicht werden. Ziel- und ergebnisorientierte Umweltpolitikplanung wird dabei auch als ein Weg zur Effektivitäts- und Effizienzsteigerung in der Umweltpolitik verstanden.
Ein wesentlicher Schlüssel zu einer erfolgreichen Nachhaltigkeitspolitik ist die Politikintegration, d. h. die Berücksichtigung umweltpolitischer Ziele und Kriterien in anderen Ressorts und Politikfeldern – aber auch umgekehrt. Der Umweltrat sieht hier einen wesentlichen Handlungsbedarf. Eine umweltbezogene Politikintegration erfordert nach Auffassung des Umweltrates eine realistische Begrenzung der zusätzlichen Integrationserfordernisse durch Prioritätensetzung. Insbesondere hält der Umweltrat die folgenden Integrationsmechanismen für sinnvoll:
Die frühzeitige, institutionalisierte Beteiligung von Vertretern von Umweltbelangen am Politikformulierungsprozess. Dies schließt die Öffnung und pluralistische Gestaltung der häufig abgeschotteten Politiknetzwerke im Vorfeld parlamentarischer Entscheidungen in Bereichen wie Verkehr, Energie oder Landwirtschaft ein.
Nachhaltigkeitsstrategie trotz Erschwernissen angehen
Die derzeitige Bundesregierung startet den Prozess der Formulierung einer nationalen Strategie nachhaltiger Entwicklung in einer Situation, die durch einen zwar hohen, aber im Vergleich zu Beginn der neunziger Jahren deutlich verringerten Stellenwert der Umweltthematik im öffentlichen Bewusstsein gekennzeichnet ist.
Der Umweltrat hat immer wieder betont, dass die Zielbildung einer anspruchsvollen Nachhaltigkeitsstrategie auf einer umfassenden Problemdiagnose und -darstellung basieren muss. Ohne eine entsprechende Vorgabe für den Zielbildungsprozess für eine nachhaltige Entwicklung entbehrt die Umweltpolitik einer Verankerung im öffentlichen Bewusstsein, auf die dieser anspruchsvolle Prozess angewiesen ist. Die Problemdarstellung und der auf dieser Grundlage zu erarbeitende Katalog aus übergreifenden Umweltqualitätszielen und konkreten Umwelthandlungszielen sollten geeignet sein, als Orientierungsrahmen auch für dezentrale Aktivitäten (lokale, regionale Agenda 21, freiwillige Vereinbarungen) zu dienen. Die regionalen Belastungsschwerpunkte sollten erkennbar und die Anteile der wichtigsten Verursacherbereiche an den dargestellten zentralen Problemfeldern in einer Matrixstruktur verdeutlicht werden. Dabei ist das noch von der alten Bundesregierung vorgeschlagene Umwelt-Barometer mit seinen Schlüsselindikatoren als vorläufige Möglichkeit der Problemdarstellung geeignet.
Die Handlungsziele sollten aus vorgängig verabschiedeten Umweltqualitätszielen abgeleitet werden. Sektorale Umsetzungszuständigkeiten sollten klar definiert werden. Die Umsetzungsinstanzen sollten einer genau festgelegten Berichtspflicht unterliegen. Ein Übergang zu einem zielorientierten Ansatz im Sinne neuerer Konzepte des Public Management ist der deutschen Umweltpolitik zwar generell auf allen Ebenen zu empfehlen. Nach Meinung des Umweltrates sollte die formelle Strategie nachhaltiger Entwicklung aber kein umfassendes Zielsystem anstreben, sondern Schwerpunkte setzen.
Nach Auffassung des Umweltrates sollte das Planungsverfahren institutionell verankert und verbindlich gemacht werden. Möglichkeiten hierzu sind die gesetzliche Verankerung, wie sie in einer Reihe von OECD-Ländern besteht, sowie die formelle Beauftragung aller betroffenen Fachressorts durch Parlament und/oder Regierung, die inhaltliche und prozedurale Vorgaben enthält. Der Planungsauftrag sollte eine klare Festlegung der Regierung und – soweit im Einzelfall erforderlich – die Zuweisung sektoraler Verantwortlichkeiten innerhalb der Exekutive einschließen. In diesem Zusammenhang begrüßt es der Umweltrat, dass der Bundeskanzler die formelle Federführung des Strategiebildungsprozesses übernehmen will. Wie in anderen OECD-Ländern auch sollte das inhaltliche Management des Planungsprozesses beim Umweltministerium liegen.
Institutionelle Voraussetzungen schaffen
Der Umweltrat geht davon aus, dass der Beschluss des Bundestages zur Bildung eines pluralistisch zusammengesetzten Rates für Nachhaltige Entwicklung umgesetzt wird. Der Umweltrat empfiehlt, diesen Rat für Nachhaltige Entwicklung auf die Kernfunktion der Vorklärung und Konsensbildung zu konzentrieren. Das Gremium sollte weder ein Entscheidungsorgan noch eine zusätzliche Beratungseinrichtung sein.
Dringlicher als zusätzliche Institutionen zu schaffen, ist nach Auffassung des Umweltrates insbesondere eine ausreichende wissenschaftliche und organisatorische Infrastruktur des Planungsprozesses. Es geht um hochwertigen Wissens-Input und um das professionelle Management eines sektorübergreifenden, integrativen Zielbildungsprozesses. Im Kern wird es darum gehen, desinteressierte oder gar widerständige Akteure in einer Weise mit Problemlagen und Handlungschancen zu konfrontieren, die einen Konsens für anspruchsvolle Ziele fördert.
Des weiteren schlägt der Umweltrat vor, die umweltbezogene Forschungsförderung an den Handlungszielen der Nachhaltigkeitsstrategie zu orientieren. Dabei wird es – im Gegensatz zur herkömmlichen Förderpraxis – darauf ankommen, dass die Politik Probleme und Ziele verdeutlicht, die Innovationsleistung aber den Antragstellern zuweist. Voraussetzung hierfür ist ein entsprechend offenes, wettbewerbsorientiertes Ausschreibungsverfahren.
Im Hinblick auf die Unterstützungsfunktion der Wirtschaftspolitik wird insbesondere die Förderung innovativer Mustervorhaben im Rahmen der Planschwerpunkte empfohlen. Darüber hinaus schlägt der Umweltrat Investitionsanreize für lokale Musterlösungen im Rahmen von Agenda-21-Prozessen vor, die diesen zugleich eine reale wirtschaftliche Bedeutung verleihen und ökologisch wie ökonomisch relevante Demonstrationseffekte erzeugen. Gemeint sind auf breiter Basis konzipierte Musterlösungen für kommunale Nachhaltigkeitskonzepte, die Investitionen in Bereichen wie Naturschutz, Bodenschutz, Abfall, Energie, Transport, Bauen oder Ernährung vorsehen.
Ferner empfiehlt der Umweltrat, Innovationsanreize zu setzen und Förderprogramme auch für breiter angelegte Problemlösungen aufzulegen, etwa für Flächenrecycling oder für veränderte Verkehrswegeführung zur Aufhebung von Zerschneidungseffekten (Biotopverbundsysteme).
Das Umweltgutachten kann im Volltext aus dem Internet bezogen werden:
http://www.umweltrat.de
Weitere Auskünfte erteilt: Dr. Christian Hey, Generalsekretär, Tel.: 030/263696- 0